2003年6月12日，国家旅游局局长何光暐、商务部部长吕福源联合签发令，公布了5月19日经国家旅游局局长办公会研究通过、6月10日经商务部第二次部务会议研究通过的《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》（以下简称《规定》），这标志着旅游业在加快兑现入世承诺方面又向前迈出了一大步。
　　 一、我国旅行社市场对外开放的入世承诺
　　 2001年11月，我国政府正式加入WTO，达成了包括旅游业在内的入世承诺。其中，在旅行社领域的市场准入方面，我国政府承诺：自加入WTO之时起，年全球旅游收入超过4000万美元的境外旅行社可以在我国申办由中方控股的合资旅行社，申办地域为我国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广州和西安4个城市；我国加入WTO后3年内，允许设立由外资控股的合资旅行社；我国加入WTO后6年内，允许设立外商独资的旅行社，并取消设置地域的限制。因此，依照我国入世承诺的开放期限，在2004年11月之前、2007年11月之前分别允许设立外商控股、外商独资旅行社，就不违背我国入世做出的承诺。
　　 对于兑现入世承诺和履行世贸规则，国家旅游局的态度是非常积极的，认为入世是我国在新世纪扩大对外开放的战略举措，不仅对国民经济和社会发展将产生积极影响，也将为我国旅游产业的突破性发展创造重要机遇。因此，要求全行业认真学习世贸规则和旅游业对外开放的承诺，明确权利和义务，务必在思想上、行动上高度重视加入WTO所带来的机遇和挑战，充分利用过渡期抓紧开展工作，最大限度地规避风险，趋利避害。为了促进旅行社业网络化发展和整体素质的提高，切实加快我国旅游业的对外开放，2002年1月，国家旅游局在全国旅游工作会议上明确提出，要在市场经济和旅游业比较发达的城市，允许外国大的旅行社来华兴办控股的合资旅行社；如条件理想，还可以考虑提前兑现入世承诺，允许进行外商设立独资旅行社的试点。这一提前兑现入世承诺的工作思路，表明了我国旅游行业在入世过渡期内对外开放的积极态度，也直接推动了《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》的研究和制定工作。
　　 二、《设立外商控股或外商独资旅行社暂行规定》的主要内容
　　 《规定》全文共12条，不分章，正文约700字。除了法规、规章一般所具备的立法依据、适用时限、解释权限、实施时间等条款外，主要内容有8条，涉及设立条件、审批审查的条件、地域和数量、审批程序、限制条款五个方面。
　　 1、外商控股、独资旅行社申请设立的条件
　　 这包括设立外商控股旅行社的中外双方的条件，以及设立外商独资旅行社的外方条件，共涉及第三条、第四条、第五条的内容。有关设立外商控股旅行社的境外投资方的要求有五条：一是旅行社或者是主要从事旅游业务的企业；二是年旅游经营总额4000万美元以上；三是本国（地区）旅游行业协会的会员；四是具有良好的国际信誉和先进的旅行社管理经验；五是遵守中国法律及中国旅游业的有关法规。对中国投资者的要求是"应当符合《旅行社管理条例》第二十九条规定的条件"，这些条件包括三项：一是依法设立的公司；二是最近3年无违法或者重大违规记录；三是符合国务院旅游行政管理部门规定的审慎的和特定行业的要求。
　　 对设立独资旅行社的境外投资方的要求，与外商控股旅行社的境外投资方的要求有四条是一致的，只有第二条关于年旅游经营总额提高到了5亿美元以上。
　　 2、外商控股、外商独资旅行社设立的审批条件
　　 外商控股、外商独资旅行社设立的审批条件，与《条例》规定的要求基本一致，共包括四项：一是要符合旅游业发展规划；二是要符合旅游市场需要；三是要符合申请设立外商控股、独资旅行社的规定条件；四是注册资本不少于400万元人民币。
　　 3、设立地域和设立数量的规定
　　 外商控股旅行社、独资旅行社只能在经国务院批准的国家旅游度假区（目前仅为12个）及北京、上海、广州、深圳、西安5个城市设立；每个境外投资方申请设立外商控股或外商独资旅行社，一般只批准成立一家。
　　 4、外商控股、外商独资旅行社的审批程序
　　 申请设立外商控股、外商独资旅行社，须参照《旅行社管理条例》规定的外商投资旅行社的审批程序办理。根据《条例》第三十一条的规定，设立程序大致为：设立外商投资旅行社，由中方投资者向国家旅游局提出申请，并提交规定的有关证明文件。国家旅游局应当自受理申请之日起60日内对申请审查完毕，做出批准或者不批准的决定。予以批准的，办理《外商投资旅行社业务经营许可审定意见书》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
　　 申请人持《外商投资旅行社业务经营许可审定意见书》以及投资各方签订的合同、章程向商务部提出设立外商投资企业的申请。商务部应当自受理申请之日起在有关法律、行政法规规定的时间内，对拟设立外商投资旅行社的合同、章程审查完毕，做出批准或者不批准的决定。予以批准的，颁发《外商投资企业批准证书》，并通知申请人向国家旅游局领取《旅行社业务经营许可证》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
　　 申请人凭《旅行社业务经营许可证》和《外商投资企业批准证书》向工商行政管理机关办理外商投资旅行社的注册登记手续。
　　 参照上述规定的程序要求，外商独资旅行社的申请材料，应由申请者直接提交国务院旅游行政主管部门。
　　 5、对外商控股、独资旅行社经营范围的限定
　　 外商控股、独资旅行社不得经营或变相经营中国公民出国旅游、以及中国其它地区的人赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务。也就是仅限于经营入境旅游和国内旅游业务。
　　 三、《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》出台的过程
　　 国家旅游局2002年初宣布提前兑现入世承诺的精神，在国内外旅游业界引起了积极的反响，世贸组织有关成员也给予了肯定的评价。为了积极贯彻落实这一工作思路，国家旅游局有关司室抓紧开展了相应的政策研究和法规起草工作，主要工作可分为三个阶段：
　　 1、进行加快开放的政策研究
　　 政策研究是立法的前提和基础。为了出台旅行社扩大对外开放的法规，从2002年中开始，政法司会同管理司、促进司进行了允许外商投资兴办控股或独资旅行社的政策研究，经过反复研究和内部讨论，形成了较为成形的政策观点。2003年1月，国家旅游局在全国旅游工作会议上明确表示，要按照在入世过渡期内试办外资控股或独资旅行社的有关管理办法，吸引信誉好、管理先进的境外旅游企业前来兴办旅行社，我国旅行社要学习借鉴世界一流旅游企业的先进管理模式和经验，增强自身的国际竞争力。1月下旬，政法司在认真研究和广泛听取有关意见的基础上，以2001年12月修订发布的《旅行社管理条例》第四章"外商投资旅行社的特别规定"为基础，拟定了《关于在履行入世承诺的过渡期内试办外商控股或外商独资旅行社有关事项的通知》，商请外贸部（2003年3月机构改革以后为商务部）会签下发。外贸部肯定了这个《通知》的基本精神和主要内容，为了更好地体现我国政府贯彻世贸规则的精神，建议将《通知》这类规范性文件修改为部门规章，然后以两部局令的形式联合对外发布，并对符合条件的境外投资方在中国设立控股或独资旅行社数量的表述、规章发布时间等问题提出了修改建议。
　　 2、把规范性文件修改为部门规章
　　 在认真研究外贸部所提出的修改建议后，国家旅游局决定将《关于在履行入世承诺的过渡期内试办外商控股或外商独资旅行社有关事项的通知》修改为《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，并吸取了外贸部提出的有关修改建议。这样，不仅更好地体现了对世贸规则的贯彻，也使试办外商控股、独资旅行社的要求进一步规范。3月下旬，我们遵照局领导的批示，依据《旅行社管理条例》，又对《规定》的内容作了认真推敲，补充了中方投资者的资质、明确了外商控股或独资旅行社的审批条件，并对文字作了进一步的推敲。
　　 3、与商务部研究会签意见
　　 5月份以后，国家旅游局将《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》送商务部会签。商务部对《规定》进行了认真研究，为了使表述更准确、更规范，对文字表述提出了几处修改意见，但没有涉及立法的原意。国家旅游局对有关修改意见表示赞同，并根据《立法法》的要求，5月19日举行了局长办公会予以研究通过；6月10日，商务部第二次部务会议也审议通过了该《规定》。这样，就完成了国务院部门规章出台所必须履行的有关程序。6月12日，两部局联合对外发布了这个《规定》。
　　 四、《设立外商控股或外商独资旅行社暂行规定》的主要特点
　　 在开放旅行社市场方面，我国先后出台过4个法规和规范性文件，即1993年的《关于国家旅游度假区内开办中外合资经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法》、1998年的《中外合资旅行社试点暂行办法》、2001年的《旅行社管理条例》和最近出台的这个暂行规定。比较这几个法规和规章可以看出，刚刚出台的这个《规定》有以下特点：
　　 1、体现了贯彻WTO透明度的原则。认真履行世贸规则，是WTO各成员应尽的义务。《服务贸易总协定》第二部分规定的"普遍义务与原则"中，明确各成员对服务贸易的有关政策、法规和措施有保持透明度的义务，要求各成员在有关或影响《服务贸易总协定》执行的相关措施生效前应立即予以公布。因此，我们制定的这个《规定》，在第一条阐述立法目的时就表明了，是为适应中国加入世界贸易组织的新形势，进一步扩大旅游业对外开放，促进旅行社业发展；在最后一条规定，"本《规定》自公布之日起30日后施行"，为WTO各成员和境外投资商了解规定的内容，留出了一定提前量的时间富余，贯彻了透明度的原则精神；此外，将以"通知"形式下发的规范性文件，改为以两部局令的形式发布的规章，不仅提高了公文发布的规格效力，而且也将发布的范围由仅限于上下级机关之间，扩大到了对全社会公众发布，实际上也进一步提高了政策的透明度。
　　 2、充分依据和补充了《旅行社管理条例》的有关内容。这个《规定》在第一条就明确，立法依据是根据中国外商投资企业的相关法律、《旅行社管理条例》及有关规定。从具体内容看，这个规定的内容与《旅行社管理条例》第四章是一脉相承的。《条例》第二十七条规定，外商投资旅行社适用本章规定；第二十八条规定，中外合资经营旅行社各方投资者的出资比例，由国务院旅游行政主管部门会同对外经贸主管部门参照有关规定确定，从而为研究制定外商控股、外商独资旅行社的管理办法提供了法律依据。从《规定》的有关内容看，它充分参照了《条例》第四章的规定，如设立条件、审批程序、审批要求、经营范围等，只是在要求的条件方面有所区别。这个规定虽只是入世过渡期内的，但它为过渡期满以后兑现入世承诺也提供了必要的政策依据，因此，可以视为对《条例》内容的必要补充。
　　 3、带有明显的入世过渡期的特点。这个规定的适用期限为入世承诺的过渡期。按照我国入世承诺的开放期限，允许设立外商控股旅行社是在入世三年之内，即2004年11月以前；允许设立外商独资旅行社是在入世6年以内，即2007年11月以前。根据《服务贸易总协定》的有关精神，除非在入世承诺减让表中列出了"经济需求测试"的限定，不得在现实的市场开放中做出限制性要求。经济需求测试包括不得以试点、限定地域、限定数量、限定股份比例等，控制外资的市场准入，而这个《规定》中却正好设定了这方面的限制条件。但由于目前正处在兑现入世承诺的过渡期，根据《服务贸易总协定》关于WTO不限制成员方对外国服务或服务提供者给予比减让表中所列更为有利的待遇（只要这种待遇根据最惠国待遇规定也给予了其他成员）的规定，我国提前兑现入世承诺，也应被视为给予了外方比减让表中所列更为有利的待遇，因此，这与我国的入世承诺和世贸规则的精神并不矛盾。当然，这些规定是仅限于入世过渡期的，入世过渡期满以后应根据世贸规则及时加以修订。
　　 4、全面开放市场的条件设定得比较严格。为了达到引进有实力的境外旅行社的目的，也为了在过渡期内逐步开放我国旅行社市场，这个规定从三个方面对市场准入做了严格限制：一是对境外投资方规定了较高的资质，申请控股的年旅游营业额须在4000万美元以上，申请独资的须在5亿美元以上，并要求其"具有良好的国际信誉和先进的旅行社管理经验"，这是比《条例》规定的对外方旅行社还要高的要求；二是规定了设置的地域要求，限定于国家旅游度假区及北京、上海、广州、深圳、西安5个城市；三是限定了设立控股或独资旅行社的数量，要求对每个境外投资者一般只批准成立一家。由于做了上述限制，确保了在过渡期内外资旅行社进入的逐步和有序。
　　 总之，《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》的出台，将我国旅游业的对外开放进一步推向深入。既反映了我国旅游行政主管部门兑现入世承诺、履行世贸规则的积极姿态，也表明了我国旅行社市场的对外开放进入了一个新时期，要求旅行社企业进一步增强对外开放的紧迫感，抓紧适应入世以后不断开放的新形势，争取在新一轮的对外开放中更好地抓住发展的机遇，全面提高我国旅行社业的整体素质。