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两部委权威发布旅游PPP指导意见!PPP模式为何受旅游业青睐?

2018-04-26 来源:大地云游      [ ] [打印]浏览次数 : 1260

       旅游领域 PPP 怎么做一直备受业界关注!近日,文化和旅游部、财政部联合印发了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》给出明确指导方向。《意见》就调动更多社会资源参与旅游业发展,探索、深化推广旅游PPP实施路径、发展模式及长效机制,提高旅游投资有效性和公共资源使用效益,建设一批旅游PPP示范项目作出全面部署。可见,PPP模式将成为经济新常态下我国旅游产业战略性结构升级的新动力。

       什么是PPP模式?

       PPP(Public-Private Partnership)即:公共部门与私人企业合作模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。

       我国关于政府和社会资本合作(PPP)模式的概念,在2014年12月2日国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中的定义是:“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

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       旅游业为何青睐PPP模式

       1、旅游业急需突破传统的融资瓶颈

       资本规模决定一个产业发展的规模和速度。旅游业的实际情况是内源资金有限,融资渠道单一,投资单一,一般依靠国家专项基金、政府投资、企业贷款,而利用广大社会资金,特别是国外大型银团和项目投资公司的引进不足。传统的融资方式难以满足旅游智慧化建设与旅游产品结构转型的巨额融资需求。融资瓶颈问题阻碍了旅游企业规模扩张及全国旅游产业的可持续发展。旅游资源开发建设的资金筹措问题能否有效解决,成为旅游业能否加速发展的关键环节。

       2、民间资本持币寻找旅游投资机会

       据有关资料显示,全国民间资本总量约为30多万亿元。若对该类巨大的社会资本加以引导利用,或将成为扩充旅游融资渠道,促进旅游业转型升级的重要途径。巨大的利益驱动促使地方政府想尽一切办法、出台多项政策扶持发展旅游业。旅游开发成为许多利益集团的战略性投资,把对自然资源和文化资源的占有和开发作为投资重点,欲在旅游业快速发展的大好势头中分得一杯羹。然而,长期以来,社会资本对旅游项目投资却受到诸多条件限制,PPP模式将为社会资本进入旅游行业铺垫道路。

       3、旅游业自身具有运用PPP模式的先天优势

       景区开发具有公益性和商业性的双重属性。绝大部分景区依托的是自然景观、文物古迹等社会公共资源,其公共产品的特征决定了本身的公益性,公益性决定了景区发展需要政府主导,保证所有游客享受旅游资源的权利。同时,旅游产业发展又要注重其市场化运营,降低运营成本,形成规模效益,作为经营性的景区,必要求盈利的一面。由此而知,旅游资源的开发最适合运用PPP模式,其次是基础设施,通过自身运营,可以收回投资并赚到钱。

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       旅游PPP项目的独特性

       一、经营属性较强

       PPP项目成功的关键在于项目回报机制的设计,既要保证政府公共目标的实现,又要能使社会资本收回全部成本并获得合理收益。目前项目公司的回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。旅游项目的经营属性相对于市政工程、交通运输等其他项目要强很多,项目经营好,项目本身的回报率就高,就能有效保证社会资本的回报并尽力降低可行性缺口的补贴,甚至于完全采用使用者付费的方式。遴选具有旅游行业经验和运营能力的社会资本方就显得非常重要。

       二、收益风险分担机制

       一个具有鲜明特色的文化旅游项目往往能够吸引大批游客,也决定了该项目的落地会拉动周边地产和商业价值,但投资人很难分享这部分溢出的收益,而政府往往会以就业、税收和其他形式收回。该部分的数额能否准确评估和测度直接关系到可行性缺口补贴的力度和方式,这就需要旅游行业专家和财务专家的协同努力。只有将旅游投资的宏观收益进行清楚的评估才能有效设计旅游PPP项目的收益风险分担机制。

       三、旅游项目经营与监管问题

       旅游PPP项目面临的经营与监管问题也具有独特性。旅游PPP项目的经营属性决定了其经营公司具有各种获取高收益的动机,而旅游项目经营的复杂性也决定了对其进行监管不同于市政、交通等项目。此时,如何将旅游项目的公益性与经营的盈利性相结合,如何将投资的回收与合理的回报相结合,如何加强项目的监管,就成为旅游PPP项目的独特之处。

       PPP模式在旅游领域的成功案例

       在我国旅游业,PPP模式已经有相关的成功案例,如西安曲江文化产业投资公司所运作的“大明宫国家遗址公园”项目。

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       2007年作为西安城市建设、大遗址保护和改善民生的重点工程,曲江新区启动了大明宫国家遗址公园招标工作。曲江新区管委会充分利用“曲江模式”中的金融平台,以独创的“曲江-PPP模式”进行大明宫项目开发建设,有效地解决了大明宫国家遗址公园项目因开发范围广、难度大、项目综合性强、所需资金数额较大等问题,通过政府的财政支持与社会资本的有机结合,满足了项目的资金需求,保障了这一大型民生工程的顺利开发。

       项目融资来源组成:

       ? 项目前期政府部门投资400亿元,主要用于非营利项目的开发建设。

       ? 针对大明宫国家遗址公园项目,由国家开发银行与工商银行西安市分行等金融机构组建银行投资战略联盟,为大明宫项目周边的改造建设投资100亿元。

       ? 与香港中国海外发展有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》,投资规模达200亿元,项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。

       ? 与中国建筑股份有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目工程建设及城市资源运营合作框架议》,协议金额200亿元。

       ? 与恒大地产集团西安有限公司签订《西安大明宫片区改造幵发项目战略合作意向书》,恒大集团投资100亿元参与大明宫周边的城中村、棚户区改造。

       ? 大明宫遗址区保护改造办公室与建设银行曲江支行签订29.9亿元的合作协议。

       ? 大明宫遗址区保护改造办公室与金地集团签订40亿元战略合作协议。

       此外,曲江管委会以城市运营商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的开发模式,在大明宫遗址项目中,先建设完成遗址公园部分,之后再将周边的土地转让给实力较强的地产商,由地产商组织周边环境的改造与开发建设,以提升公园周边土地价值,为其他项目的开发建设筹集资金。

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       大明宫国家遗址公园PPP模式建设的经验,对于PPP模式在旅游业运用具有一定的借鉴意义:

       第一,大明宫国家遗址公园具有作为公共产品的社会效益,同时也具备了作为商品的经济特性,属于旅游行业典型的准经营性项目。

       第二,大明宫国家遗址公园的开发建设资金以及前期的拆迁安置成本数额较大,单单依靠公园建成后的门票收入及租金收入难以满足项目资金需求。而且,项目还包括遗址周边区域的改造规划,其在整体规划范围中所占比例较高。PPP模式的成功在于,在对遗址充分保护的前提下,尽可能地发挥遗址的突出价值,并以此改善遗址周边环境,通过提升区域整体价值实现大明宫项目的增值。

       第三,PPP模式是一个复杂系统,运作程序繁杂。建立政府与社会资本的合作关系、明确责任分工、共同分担风险,是PPP项目成功的基础。运用PPP模式需要妥善安排各参与方在项目中的权利和义务,要做好政府与社会资本方的责任划分,重视政府在项目中的规划作用,要制定详细项目计划,完善交易结构和项目管理机制。大明宫项目说明,在保证各参与方利益的情况下,科学设计交易结构,可以保障整个项目运作顺利进行。

       第四,组建一个能够进行“全寿命周期管理”的专业项目管理机构,有效的监督和良好的管理结构,比如西安市政府牵头的“西安曲江大明宫遗址保护改造委员会”,专门负责对项目的监管,社会资本与政府间进行协调,建立长效管理机制,值得借鉴。


文化和旅游部 财政部

关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

文旅旅发﹝2018﹞3号


       各省、自治区、直辖市旅游发展委员会(旅游局),财政厅(局):

       政府和社会资本合作模式是完善公共服务供给机制的重要方向,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。为更好鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式改善旅游公共服务供给,现提出如下意见:

       一、总体要求

       全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,按照高质量发展的要求,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持以旅游供给侧结构性改革为主线,紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾,以全域旅游为导向,以优质旅游为目标,逐步加强旅游基础设施建设,持续提升旅游公共服务供给水平,着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用,大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。

       二、基本原则

       ——明确内涵,厘清外延。深化对PPP模式的理解认识,防止简单化和片面化倾向,把公共服务供给作为界定PPP模式的核心,厘清政府责任与市场机制的边界。

       ——夯实基础,全民受益。针对旅游业的不同类型,坚持公共服务属性,优化配置资源,保障旅游基础设施和公共服务供给,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

       ——加强引导,规范发展。将公共服务产品质量和群众满意度作为政府付费的重要依据。加大政策扶持力度,强化绩效评价和项目监管,确保项目顺利实施、规范运作,防止地方政府违法违规或变相举借债务,防范财政金融风险。

       ——运营为本,重诺履约。鼓励各类市场主体通过公开竞争性方式参与项目合作,明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制,强化项目运营,树立契约理念,诚实守信,严格履约。

       三、重点领域

       通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式,推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升,不断优化旅游公益性服务和公共产品供给,促进旅游资源保护和合理利用,完善旅游资源资产价值评估,更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要,大力推动旅游业提质增效和转型升级。

       重点包括但不限于以下领域:

       (一)旅游景区。在依法合规的前提下,以国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用为导向,重点加强景区道路、环卫设施、游憩设施、标识系统等基础设施和安全设施建设,加强景区及周边环境的综合整治。优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。

       (二)全域旅游。以创建全域旅游示范区为导向,对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设。

       (三)乡村旅游。以促进乡村优秀传统文化的保护与传承为导向,在现代农业庄园、田园综合体、农业观光园、农村产业融合示范园、精品民宿等经营性开发中对垃圾收集站、旅游标识标牌等进行统一规划与建设。

       (四)自驾车旅居车营地。依托交通集散地、景区景点等建设自驾车旅居车营地,加强水、电、气、排污、垃圾处理等基础设施和自驾游服务中心、环卫设施等配套建设。

       (五)旅游厕所。通过以商建厕、以商管厕、以商养厕等方式,鼓励社会资本方对一定区域内的厕所进行统一开发建设和运管管理。

       (六)旅游城镇。以加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向,鼓励社会资本方将特色旅游资源的科学保护、合理利用及相关配套经营性服务设施的建设运营等进行统筹规划、有机衔接。

       (七)交通旅游。支持地方政府将交通项目和旅游资源的利用融合建设、一体发展,鼓励社会资本方参与旅游风景道、邮轮港口、游船码头、公共游艇码头、旅游集散中心、通景公路及相关配套服务设施的建设。

       (八)智慧旅游。鼓励和支持政府和社会资本方采取PPP模式开展智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游公共服务平台、旅游数据中心、旅游基础数据库等建设。

       (九)健康旅游等新业态。鼓励政府和社会资本方将旅游资源的经营性开发项目与养老、体育、健康、研学等领域公共服务供给相衔接。

       优先支持符合本意见要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目。

       四、严格执行财政PPP工作制度

       (一)严格筛选项目。各级旅游、财政部门要加强合作,依托全国PPP综合信息平台,科学论证筛选,优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作、强化运营管理的旅游公共设施及公共服务项目,做好项目储备,明确年度及中长期项目开发计划,确保工作有序推进。

       (二)确保公平竞争。各级旅游、财政部门要加强协作,指导项目实施机构依法通过公开、公平、竞争性方式,择优选择具备项目所需建设运营能力和履约能力的社会资本开展合作,保障各类市场主体平等参与旅游PPP项目合作,消除本地保护主义和各类隐形门槛。鼓励金融机构早期介入项目前期准备,提高项目融资可获得性。

       (三)合理分担风险。各级旅游、财政部门要加强协作,指导项目实施机构按照风险分担、利益共享的原则,充分识别、合理分配和有效应对PPP项目风险。保障政府知情权,政府可以参股项目公司;保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能,政府不得干预企业日常经营决策,不得违规兜底项目建设运营风险。

       (四)保障合理回报。各级旅游、财政部门要加强协作,指导项目实施机构根据项目特点构建合理的项目回报机制,财政部门依据项目合同约定将财政支出责任纳入地方政府年度预算和中期财政规划,按项目绩效考核结果向社会资本支付对价,保障社会资本获得合理收益。

       (五)严格债务管理。各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证,加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警,严格政府债务管理,对政府参股及付费项目,加强建设、运营成本控制,严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金;政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报;政府部门不得为项目债务提供任何形式担保;严禁存在其他违法违规举债担保行为。

       (六)强化信息公开。各级旅游、财政部门要认真落实《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)有关要求,做好PPP项目全生命周期信息公开工作,及时、完整、准确地录入旅游PPP项目信息,及时披露项目识别论证、政府采购及预算安排等关键信息,增强社会资本和金融机构信心,保障公众知情权,接受社会监督。

       (七)加强绩效考核。各级旅游、财政部门要加强协作,共同推动建立旅游PPP项目绩效考核机制,跟踪掌握项目实施和资金使用情况,推动形成项目监管与资金安排相衔接的激励制约机制。

       五、加大政策保障

       (一)强化工作协同合作。两部门共同推动地方人民政府积极探索建立跨部门旅游PPP工作领导协调机制,加强政府统一领导,明确部门职责分工,强化培训引导,形成工作合力,推动项目顺利实施。

       (二)建立优先推荐函制度。对于地方人民政府重点推荐的旅游PPP项目,省级旅游部门在充分征求省级财政部门意见的基础上,向文化和旅游部报送推荐旅游PPP项目目录,每个省(区、市)不超过2个;由文化和旅游部、财政部组织专家论证后,择优选取并共同向社会推荐。

       (三)优化资金投入方式。各级财政部门、旅游部门要探索创新旅游公共服务领域资金投入机制,进一步改进和加强资金使用管理,发挥财政资金引导撬动作用,推动金融和社会资本更多投向旅游领域,提高投资有效性和公共资金使用效益。积极鼓励民营资本参与PPP项目建设,不得设置限制条款或任意提高门槛。

       (四)发挥典型带动作用。各地财政部门、旅游部门要共同做好旅游PPP项目申报的指导工作,加强对实施效果好、社会评价高的旅游PPP项目的经验总结和案例推广。

       (五)拓宽金融支持渠道。充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用,鼓励各地设立PPP项目担保基金,带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持。鼓励金融机构在符合当前监管政策的前提下创新PPP金融服务,可纳入开发性、政策性金融支持范畴,优化信贷流程,鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励保险资金按照市场化原则,创新运用多种方式参与项目,创新开发适合旅游PPP项目的保险产品。

       (六)建立动态评估调整机制。积极推进旅游公共服务领域价格改革,引导各地综合考虑建设运营成本、财政承受能力、居民意愿等因素,合理确定旅游服务价格水平和补偿机制,推动建立价格动态调整和上下游联动机制,增强社会资本收益预期,提高社会资本参与积极性。逐步建立完善科学的旅游资源论证评估和PPP项目绩效评价体系,动态掌握项目整体运营管理情况。

       (七)合理安排旅游用地。落实好《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规[2015]10号)及相关涉旅用地政策,有条件的地区可优先支持旅游PPP项目开发建设。

       对于文件执行之中遇到的问题,请各地及时向文化和旅游部、财政部报告。

文化和旅游部 财政部

2018年4月19日


       编辑整理|大地云游

       素材来源|文化和旅游部、社科院旅游研究中心、PPP政策解读

责任编辑:左靓